EXTENDED ABSTRACT

This article presents a mapping of Brazilian action in United Nations (UN) Peacekeeping Operations (PKO) during Lula da Silva administration (2003-2010), Dilma Rousseff administration (2011-2015), Michel Temer administration (2016-2018) and Jair Bolsonaro administration (2019-2022). For this investigation, we opted for a quantitative analysis of the documents reported by the UN on its official website about PKO, known as “UN Mission's Summary detailed by Country”^[1], between the years 2003 and 2022.

The initial part of this article will present a definition of the Brazilian Strategic Environment, with a literature review about the elements that concern this concept of Strategic Environment, that is, a brief discussion on South America, the South Atlantic, Sub-Saharan Africa and Antarctica, as relevant places for the security and defense of Brazil.

The objective of this article is to analyze the information obtained about Brazilian participation in PKO, how many people participate in these operations, what are the most common types of shipping and, mainly, where these operations in which the country participates are located. Using these data, we intend to contrast the missions with each other and with the idea of the Brazilian Strategic Environment.

The concept of the Brazilian Strategic Environment, which was already used by several authors and researchers in the field of Defense and Foreign Policy, was inserted by the government into what was called the New Brazilian International Strategy in two important defense documents, the National Defense Plan (PND), 2005, and the National Defense Strategy (END), 2008. According to Fiori (2013), this concept represents the region in which Brazil intends, preferentially, but not exclusively, to exert influence and have leadership on topics such as diplomacy, economy, and defense. The Strategic Environment today, based on more recent Defense documents, includes South America, Sub-Saharan Africa, Antarctica, and the South Atlantic Basin.

The methodology applied in this research was quantitative, with data collection in 20 different documents issued by the UN to obtain information on submissions of Brazilian professionals to PKO over a period of 20 years, between 2003 and 2022. Tables were made from this data so that it was possible to schematize the data and compare them. Averages were also calculated based on the sums of professional submissions. Column charts were also developed to enable other ways of visualizing the collected data. The data chosen were from the last documents issued in each year analyzed so that we could have a standard for analysis, even though this type of document is issued at the end of each month of the year.

According to these UN documents, Brazil participated in 24 PKO between 2003 and 2022, divided into: (a) 14 PKO in Africa, 13 of which in the Sub-Saharan Africa region and five in countries that belong to ZOPACAS^[2]; (b) two PKO in the Americas, both in Haiti, the United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH – 2004-2017), and the United Nations Mission for Justice Support in Haiti (MINUJUSTH – 2017-2019); (c) two PKO in the Middle East, one in Lebanon (the United Nations Interim Force in Lebanon - UNIFIL) with a significant deployment of troops and another in Yemen, but only sent one Military Expert for a short period; (d) four PKO in Asia, between 2003 and 2011 and; (e) two PKO in Europe, with deployments of an average of 1.8 people per year to the United Nations Peacekeeping Force in Cyprus (UNFICYP) and the United Nations Mission in Kosovo (UNMIK).

The average number of professionals sent to the 24 PKO that Brazil participated in during this period was 1093.60 professionals per year. Thinking about these numbers by government, we have those data: in the Bolsonaro administration it was 122.75; during the Temer administration it was 604.33; during the Rousseff administration it was 1873.60; in the Lula da Silva administration it was 1275.00.

It is interesting to note that there is a significant increase in the average from the Lula da Silva administration to the Rousseff administration, a reflection of shipments to MINUSTAH and UNIFIL. Besides that, it happens a sharp drop from the Rousseff administration to the Temer administration, of more than 67% and a new drop, from the Temer administration to the Bolsonaro administration, even more abrupt, of almost 80%. Brazil sent many professionals to MINUSTAH until the end of its term, in 2017. For UNIFIL, the number was quite relevant for a while, but decreased after the Bolsonaro administration. These changes in the sending of professionals to these two PKO make an effect on the general average of each government because they are the most significant during the twenty years analyzed.

As Sub-Saharan Africa is reported in Fiori's (2013) definition of Strategic Environment, the following discussion focus on this region. Among the 24 PKO that the country participated in during this period studied, 13 took place or are taking place within the Brazilian Strategic Environment, that is, a little more than half of the PKO.

In relation to those sent to the Sub-Saharan Africa region, the average for all years, from 2003 to 2022, was 33.75 people sent per year, a low number of sending in intensity. Thinking about these shipments by government to Sub-Saharan Africa, we have the following data on the average number of people sent in the Bolsonaro administration it was 51.50, during the Temer administration it was 30.34, during the Rousseff administration it was 30, in the Lula da Silva administration it was 28.63. It is interesting to note that the highest average occurs during the Bolsonaro administration and that there is a tendency for an increase in the number of Brazilians sent to PKO in this region, if we consider the entire period analyzed.

In relation to Brazilian engagement in PKO, the Strategic Environment is not a priority for sending in intensity, however, the country manages, over time, to be minimally present in several PKO within the Strategic Environment, with a high degree of engagement. The perception obtained from this data is that for the country it is more important to be seen, even minimally, in many operations than to engage in an intensified manner in a few.

The discussion that these numbers present is not whether there is a Strategic Environment, or whether the Strategic Environment is important for the definitions of security and defense policies. The importance of each of the spaces delimited by the Strategic Environment is undeniable, however, the data presented by these UN documents open room for us to discuss to what extent it can be said that the Strategic Environment is a priority in security and defense, considering the importance of PKO for Brazilian projection on these issues. The country diversifies its participation in these matters by demonstrating the capacity to send professionals at great intensity (MINUSTAH and UNIFIL), but if the Strategic Environment is a priority, there should be greater focus on sending intensively to places in the Strategic Environment.

1. INTRODUÇÃO

Este artigo apresenta um mapeamento da ação brasileira em Missões de Paz das Nações Unidas (Peacekeeping Operations – PKO) durante o governo de Lula da Silva (2003-2010), o governo de Dilma Rousseff (2011-2015), o governo de Michel Temer (2016-2018) e o governo de Jair Bolsonaro (2019-2022). Para essa investigação optou-se por uma análise quantitativa dos documentos informados pela ONU no seu site oficial sobre as PKO, conhecidos como “UN Mission's Summary detailed by Country”, entre os anos 2003 e 2022. Com o decorrer dos anos o nome deste tipo de documento foi se modificando, mas consiste em um documento que apresenta as contribuições de países para cada uma das PKO que estavam em vigência naquele mês e ano determinado.

Foram utilizados os documentos finais de cada ano, com dados de pessoal no último dia de dezembro. Como nosso marco inicial coincide com o primeiro governo Lula, este que empreendeu o processo de inserção do conceito de Entorno Estratégico brasileiro em documentos oficiais de Defesa que delimitaram pela primeira vez estratégias nessa área, optou-se por selecionar os documentos desde seu primeiro ano de governo.

A parte inicial desse artigo apresenta uma definição de Entorno Estratégico (EE) brasileiro, com uma revisão de literatura acerca dos elementos que compõem esse Entorno Estratégico na nossa história recente, ou seja, uma discussão breve sobre a América do Sul, Atlântico Sul, África Subsaariana^[3] e Antártica, enquanto espaços relevantes para a segurança e a defesa do Brasil.

O objetivo desse artigo é contrastar as informações obtidas sobre a participação brasileira em PKO, com vistas a compreender quem são os enviados brasileiros para esses locais, quantas pessoas participam dessas operações, quais são os tipos de envio mais comuns e, principalmente, onde se localizam essas operações que o país participa. A partir desses dados, pretende-se contrastar com o conceito de Entorno Estratégico brasileiro e as prioridades do Estado quanto à presença externa do Brasil.

2. MARCO TEÓRICO

O conceito de Entorno Estratégico brasileiro, que já era utilizado por diversos autores e pesquisadores da área de Defesa e Política Externa, foi inserido pelo governo no que foi chamado de Nova Estratégia Internacional Brasileira em dois documentos de defesa importantes, o Plano Nacional de Defesa (PND), de 2005, e a Estratégia Nacional de Defesa (END), de 2008. De acordo com Soares (2011), a END foi o primeiro documento brasileiro a apresentar uma estratégia sistematizada para a área da Defesa e foi formulada em conjunto pelo Ministério da Defesa, a Secretaria de Assuntos Estratégicos e o presidente da República da época, Luiz Inácio Lula da Silva.

De acordo com Fiori (2013), esse conceito é revolucionário na história brasileira, porque representa a região que o Brasil pretende, de forma preferencial, mas não exclusiva, exercer influência e ter liderança em temáticas como diplomacia, economia e defesa. A Política Nacional de Defesa de 2016, “sem desconsiderar a esfera global, estabelece como área de interesse prioritário o entorno estratégico brasileiro, que inclui a América do Sul, o Atlântico Sul, os países da costa ocidental africana e a Antártica” (Brasil, 2016, p. 11). Neste artigo, optamos por considerar não a costa ocidental africana, mas a África Subsaariana, seguindo, portanto, a definição de Fiori (2013) para o Entorno Estratégico. Cabe ressaltar que o conceito de Entorno Estratégico, para outros pesquisadores, está ligado também a laços culturais.

Fiori (2013) compreende que naquele momento o Brasil já tinha ingressado no que ele chama de rol dos Estados do “caleidoscópio central” do sistema. Estando neste espaço, o país passa a precisar competir com os demais de forma mais forte, fazer alianças, ter objetivos estratégicos claros e propostas de mudança do sistema internacional. O Brasil, de fato, engajou-se em diversas iniciativas a partir dos anos 2000 em busca de reformas em espaços multilaterais.

Soares (2011) reafirma a ideia de Fiori (2013) sobre como o Brasil tinha se inserido de forma substancial na economia mundial, a ponto de estar no grupo das maiores economias do mundo, como é possível observar a seguir: “No caso brasileiro houve uma retroalimentação de que o país estava assumindo um novo e importante papel no sistema internacional. O deslocamento da economia brasileira no gradiente das maiores economias do mundo e a participação ativa em fóruns multilaterais impulsionaram a adoção de medidas e objetivos políticos que tornaram a política de defesa mais consistente e com prioridade mais elevada” (Soares, 2011, p. 83).

De acordo com a END (2008 apud Soares, 2011), “o Brasil ascenderá ao primeiro plano no mundo sem exercer hegemonia ou dominação. O povo brasileiro não deseja exercer mando sobre outros povos. Quer que o Brasil se engrandeça sem imperar”.

América do Sul

O conceito de segurança na América do Sul se modifica com o decorrer do tempo, com as influências dos países e com as construções de espaços multilaterais para sua discussão. O conceito de segurança para a região tem raízes na Organização dos Estados Americanos (OEA), sob a influência da grande potência Estados Unidos (EUA). A criação de grupos na região no período final da Guerra Fria e após o fim da bipolaridade, abriu espaço para novas visões acerca do conceito de segurança, assim como as mudanças de visão da academia também influenciam esse processo. O Grupo de Contadora, e seu grupo de apoio, por exemplo, eram espaços de discussão e de reclamação em relação à forma como os EUA lidavam com instabilidades na região (Herz, 2010).

Foi a partir dos anos 1990, com o boom dos estudos de Relações Internacionais e a democratização do debate sobre política de defesa, que o assunto segurança tornou-se mais proeminente. Os pesquisadores sul-americanos inseriam em suas análises a noção de autonomia, sempre com uma percepção de que os países da região queriam ser autônomos em relação às grandes potências, principalmente os EUA. Foi nesse período que se iniciou uma redefinição do conceito de segurança na América do Sul, com uma mudança da ideia de segurança coletiva, bastante atrelada ao Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR) de 1947, para a ideia de segurança cooperativa, e que gerou nos anos seguintes a criação da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) e do Conselho Sul-Americano de Defesa da UNASUL (CSD) (Herz, 2010).

A criação da UNASUL e seu CSD, foi muito relevante para a região pensar segurança e defesa em seus próprios termos, de acordo com suas próprias circunstâncias e visões sobre ameaça. O recorte espacial é somente a América do Sul, com os próprios países pensando o que é uma ameaça à segurança deles e como devem ser suas respostas a essa ameaça. Pode-se compreender que isso foi a melhor representação da busca por autonomia na região em matéria de segurança. Deve-se salientar, contudo, que não há uma perspectiva única sul-americana sobre política externa para a região em questões de defesa e segurança. (Fiori, 2013; Herz, 2010; Fuccille; Rezende, 2012).

Esse direcionamento para a América do Sul reflete um reordenamento do conjunto geopolítico e geoeconômico da América Latina, mostrando que a América do Sul, naquele momento, tinha alçado uma elevação de importância nas relações internacionais. Isto só foi possível porque havia um cenário político favorável, com agendas sociais de esquerda em dois países que exerciam liderança na região, que era a Venezuela de Hugo Chavéz e o Brasil de Lula. Esses dois países possuíam governos populares, com atenção a questões sociais e com discurso de valorização de autonomia de seus Estados, por meio de criação de redes de interdependência entre as nações sul-americanas para explorar complementariedades. Havia, portanto, uma dinâmica de autonomia interna que reforçava a possibilidade de cooperação regional, principalmente em questões de infraestrutura (Pecequilo, 2013).

Assim como podemos pensar nessas ações como um espaço de segurança cooperativa, Fuccille e Rezende (2012), ao pensar os anos 2000 e o futuro, compreendem ser possível visualizar um Complexo Regional de Segurança (CRS) com o Brasil sendo a potência unipolar, dominando as dinâmicas de segurança da região, e tendo como base as discussões multilaterais na UNASUL e a ampliação do Mercosul com a entrada da Venezuela.

A ideia de CRS vem das pesquisas de Buzan e Weaver, que definem CRS como “um conjunto de unidades cujos principais processos de securitização, dessecuritização, ou ambos, estão tão interligados que seus problemas de segurança não podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos separadamente” (1998, p. 201 apud Mattos, Matos e Kenkel, 2017).

O cenário atual é bastante diferente das análises de Fuccille e Rezende (2012). A UNASUL foi deixada de lado por muitos anos, agora tomando novo espaço na agenda multilateral, mas ainda não se sabe quais serão seus novos rumos. O CSD continuou existindo depois do abandono da UNASUL, e mesmo agora com seu retorno ainda não foi reestabelecido. A Venezuela está suspensa do Mercosul desde 2017, com base no artigo 5° do Protocolo de Ushuaia – que define a suspensão dos direitos e obrigações do Estado membro no caso de ruptura da ordem democrática.

A criação do Foro para o Progresso da América do Sul (PROSUL), em 2019, em conjunto com a desarticulação de toda a estrutura da UNASUL, foi uma mudança importante que deixou em aberto como a região gostaria de discutir segurança com seus próprios termos. O PROSUL tem estrutura flexível e possui os temas de defesa, segurança e combate ao crime desde sua criação. Não há no PROSUL uma estrutura para pensar segurança e defesa como o CSD.

O narcotráfico é o assunto predominante quando o foco está na segurança da América do Sul. Considerado como uma das “novas ameaças”, é compreendido como uma ameaça que transcende as fronteiras do Estado e é produzida por atores não estatais. O narcotráfico tem bases e atuações locais, e trânsito transnacional, que ultrapassa as fronteiras políticas, sendo construído como um problema nacional e internacional. Deve-se salientar que ele se imiscui com outras “novas ameaças”, como o tráfico de pessoas, grupos paramilitares, traficantes de armas, crime organizado (Herz, 2010; Rodrigues, 2012).

A América do Sul nunca teve uma PKO, apesar de ter histórico de conflitos como é o caso do conflito colombiano, que era multidimensional e afetava toda a região andina. Este conflito passou por interferência direta dos EUA e seu pacote de militarização, que tinha como foco o combate às Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia a partir de um discurso de combate ao narcotráfico (FARC) (Fuccille; Rezende, 2012; Rodrigues, 2012).

Atlântico Sul – ZOPACAS, África Subsaariana e Antártica

Dentro da ideia de Entorno Estratégico brasileiro, uma parte importante dele é o Atlântico Sul, pois é a partir da reflexão que fazemos sobre essa parte do oceano, que trazemos três assuntos relevantes: a África Subsaariana, a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS)^[4] e a Antártica. De acordo com Sombra Saraiva (2012), existe um “atlantismo brasileiro”. O autor explica a importância do Atlântico Sul nos linhas abaixo, fazendo alusão à história do Mar Mediterrâneo explicada pelo historiador Fernand Braudel: “As brisas que movem naus da cooperação do início do século fazem do Atlântico abaixo da linha do Equador, nos nossos dias, um mar interior. Esse mar interior, quase mediterrâneo como o de Fernand Braudel, é lugar de trocas humanas, valores, comércio, cooperação social e política de novos atores, além da diplomacia das novas coalizões no sistema das relações internacionais do Sul” (Sombra Saraiva, 2012, p. 13).

De acordo com Costa (2012), as pesquisas sobre mar no Brasil começam no período imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial, mas foi só nos anos 1970 que o governo brasileiro passou a investir com afinco na questão do mar. É o momento no qual é criada a Comissão Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), que coordena atividades de pesquisa, e que foi a geradora de diversos programas como o Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC). Foi também na década de 1970 que o Brasil aderiu ao Tratado Antártico (1975).

Foi a partir dos investimentos em pesquisa que o LEPLAC foi criado, liderado pela Marinha e com apoio da Petrobras e do Itamaraty. O LEPLAC é um plano que justifica as reivindicações brasileiras sobre seus direitos em relação ao Atlântico Sul. Este plano gerou a confirmação de soberania plena no mar territorial (12 milhas) e o controle da zona econômica exclusiva (ZEE – 200 milhas) em conjunto com a apresentação de proposta sobre reconhecimento de limites exteriores da plataforma continental para além da ZEE, incluindo ilhas brasileiras^[5], à Comissão de Limites da Plataforma Continental (CPLC) da ONU em 2004, e que foi parcialmente aceita (Costa, 2012). A Amazônia Azul compreende todo esse espaço a partir da costa brasileira, até o final de sua plataforma continental e é frequentemente citada em documentos da Marinha do Brasil.

Os programas de pesquisa e a boa integração da Marinha com o Itamaraty, diversos institutos de pesquisa geológicos e a Petrobras foram e são importantes para o reconhecimento das potencialidades do Atlântico. Costa (2012) argumenta que os elementos de maior significado geopolítico do Atlântico Sul são as jazidas de petróleo e de gás que estão na costa brasileira e na costa africana, consideradas as mais promissoras do mundo, e que foram investigadas por meio dessa boa integração entre Estado, institutos de pesquisa e empresa estatal.

A discussão sobre Atlântico Sul e Defesa leva a falarmos, necessariamente, sobre a ZOPACAS e a África Subsaariana. A ZOPACAS foi criada em 1986, porém sua revitalização acontece em 2007. É uma iniciativa exclusiva do Sul, que começa com o intuito de declarar o Atlântico Sul zona livre de armas nucleares, mas em sua revitalização busca transformar-se em espaço de cooperação e coordenação de ações em relação à segurança e defesa dessa parte do oceano. A ZOPACAS é uma iniciativa de integração entre os países costeiros da América do Sul e os países costeiros da África.

A organização enfrenta dificuldades para desenvolver seu funcionamento, porque não possui um orçamento, sede, secretário-geral e símbolos institucionais, ou seja, carece de consistência institucional. As reuniões não ocorrem com periodicidade clara e algumas chegaram a não acontecer por falta de recursos financeiros. O Brasil empreendeu esforços para integrar os países pertencentes à ZOPACAS, conduzindo treinamentos e financiando iniciativas, mas não foi o bastante para revigorar a organização (Abdenur; Mattheis; Seabra, 2016).

A ZOPACAS foi revitalizada em um momento dos anos 2000 no qual o governo brasileiro a utilizou como instrumento de persuasão baseado no multilateralismo regional. Para construir essa argumentação, Abdenur, Mattheis e Seabra (2016) utilizam o conceito de “hegemonia consensual”. Para os autores, a estratégia brasileira não teve tanto êxito devido às restrições de recursos, à falta de institucionalização da organização e o foco excessivamente excludente na minimização do papel das potências com interesse na região.

Esse momento de revitalização da ZOPACAS também foi o período de ouro do crescimento econômica na África, o que facilitou diversas iniciativas conjuntas do Brasil com os países desse continente. O governo Lula buscou aumentar seu peso relativo em diversas frentes, como no comércio, no investimento, na diplomacia e na política. O país já estava se aproximando do continente anteriormente, mas foi nesse momento que se intensificou a cooperação (Sombra Saraiva, 2011). Vale lembrar dos laços históricos entre o país e o continente do outro lado do Atlântico: “Há uma longa e profunda história de ligação entre o Brasil e o continente africano. Em ações e construções mentais, a África tornou-se parte integrante das instituições, da economia, das identidades múltiplas e da cultura do país. A escravidão e a tráfico atlântico de escravos haviam sido os germinadores da história comum que uniu o Brasil à África do século XVI ao final do século XIX” (Sombra Saraiva, 2011, p. 186).

Para além da questão da ZOPACAS, Fiori (2013) comenta que toda a região da África Subsaariana, inclusive os países não costeiros no Atlântico, são parte do Entorno Estratégico, por isso expandimos nossa argumentação para além da costa africana. De acordo com Saraiva (2019, p. 114), quando falamos de Estados africanos pensando segurança e defesa, devemos compreender que são muitos os países dessa região que compõem a lista de Estados falidos. O Fundo para a Paz, por exemplo, elaborou uma lista em 2013 de Estados falidos, na qual dos nove primeiros, seis são Estados Africanos e, mais precisamente, da África Subsaariana. O argumento do autor é que após a independência desses países, não houve uma ação para construção de um sistema econômico que suportasse a descolonização ou um sistema político adequado a cada espaço que se tornava independente. As novas estruturas políticas não foram feitas de forma cuidadosa, eram misturadas com as disputas da Guerra Fria, com proxy wars, imposições políticas, privilegiando partes da sociedade e excluindo outras, gerando guerras civis entre grupos étnicos.

Uma questão atual enfrentada por muitos Estados da África Subsaariana é a presença de organizações terroristas islâmicas, como é o caso da Al-Qaeda, o Estado Islâmico, o Boko Haram e a Al-Shabab. É possível afirmar a existência de grupos jihadistas extremistas em diferentes regiões do Mali, Niger, Burkina Faso, Somália, Congo e Moçambique. Esses grupos começaram a criar alianças com milícias étnicas que já estavam estabelecidas nesses países, fortalecendo-as em suas aspirações de insurgência (Saraiva, 2019, p. 115; Gallas, 2022).

No caso de Moçambique, por exemplo, esses grupos comandam uma região rica em reservas de gás natural offshore, em Cabo Delgado, e boa parte do norte do país. O governo moçambicano tem apoio dos EUA, de Ruanda e da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) para combater militarmente essa milícia com apoio jihadista. O caso da Etiópia também vale ser mencionado. É possível afirmar que existe um conflito étnico no país, que se tornou mais brutal desde novembro de 2020, mas não há nenhuma PKO na região no momento^[6]. Verifica-se, todavia, que o início do conflito ocorre em 1994, quando o sistema de governo federativo foi implementado, conhecido como federalismo étnico, que divide o país em regiões, as quais são controladas por grupos étnicos diferentes (Gallas, 2022).

Redirecionando a discussão ainda mais para o sul, é importante falarmos da Antártica, que consta em documentos oficiais brasileiros como parte de seu Entorno Estratégico. A Antártica é um continente de grandes dimensões e com elevado potencial de riquezas biológicas e minerais. O continente está próximo de duas rotas marítimas importantes para o comércio internacional: a rota do Cabo e a do Estreito de Drake. Para o Brasil, a discussão sobre o equilíbrio ambiental do planeta e a Antártica é fator de grande importância, pois uma alteração em seu ecossistema pode trazer grande transformação para os países do hemisfério sul, e, por isso, o continente faz parte do Entorno Estratégico brasileiro (Mattos, 2016).

O texto do Tratado da Antártica foi assinado por 12 países signatários iniciais em 1959. Seu texto fala de uso da Antártica para fins pacíficos, liberdade de pesquisa científica na região, facilitação da cooperação internacional e congelamento das reivindicações territoriais (Mattos, 2016). Hoje, o Tratado da Antártica conta com 53 países signatários, sendo possível a adesão de qualquer país membro da ONU (Oliveira, 2021).

Em relação aos esforços brasileiros com foco na Antártica, podemos citar a criação do Instituto Brasileiro de Estudos Antárticos (IBEA) em 1972, a adesão ao Tratado da Antártica em 1975 e a criação do Programa Antártico Brasileiro (PROANTAR) em 1982, coordenado pela Marinha. O Brasil é membro consultivo do Tratado Antártico desde 1983 e inaugurou uma estação científica permanente no continente em 1984, a Estação Antártica Comandante Ferraz (EACF) (Mattos, 2016).

Foi somente em 2012, na Política Nacional de Defesa, que a Antártica foi incluída no conceito de Entorno Estratégico brasileiro. Só que nesse documento não há uma clara definição dos interesses brasileiros na região, como, por exemplo, se há interesses territoriais brasileiros ou se quer exercer liderança em todo o continente ou somente em parte dele, próxima do Atlântico Sul. (Mattos, 2016). No Plano Nacional de Defesa de 2020 a Antártica é mencionada três vezes, com afirmações sobre os potenciais recursos existentes no continente e definição de que sua estratégia nacional é baseada na proteção do território antártico (Oliveira, 2021).

Para o Brasil conseguir ter um papel de liderança nas questões do Atlântico Sul seria necessário um controle efetivo da Amazônia Azul, uma possível institucionalização da ZOPACAS e fortalecimento da posição brasileira na Antártica. A ZOPACAS, por ser uma organização já pré-existente, pode ser um mecanismo de aprofundamento da liderança brasileira, mas carece de institucionalização. Para ser essa liderança, seria necessário arcar com certos custos para além dos interesses especificamente nacionais. A presença no Tratado Antártico como membro que tem o poder de voto, mantendo sua estação científica, é peça chave para o país, que poderá fazer parte das decisões futuras sobre exploração do continente. Estar presente no continente é um ativo importante e, cabe aos organismos de defesa do Brasil, definir de forma mais clara seus interesses e projeções na Antártica.

3. METODOLOGIA

Este artigo propõe uma análise quantitativa de mapeamento dos dados informados pelos documentos produzidos pelas Nações Unidas sobre as PKO. Foram selecionados vinte documentos, que contemplam quatro governos brasileiros. A escolha foi feita coletando o último documento de cada ano, para que fosse possível observar as mudanças no decorrer desses vinte anos. Todos esses documentos estão disponíveis no site da ONU e são conhecidos como “UN Mission's Summary detailed by Country”. Como já relatado, com o decorrer dos anos o nome deste tipo de documento foi se modificando, mas consiste em um documento que apresenta as contribuições de países para cada uma das PKO que estavam em vigência naquele mês e ano determinado.

Para que fosse possível contabilizar a participação brasileira em PKO, todos os dados referentes a envios de profissionais brasileiros foram selecionados e organizados em planilha, para que fosse possível obter cálculos de total de envio por missão em cada ano e total de envio de profissionais por ano. A partir dessa tabela inicial, outras foram organizadas, divididas por continente, separando os países pertencentes ao Entorno Estratégico, os países pertencentes à ZOPACAS e as missões que receberam mais envios de profissionais brasileiros. Com esses dados repartidos, foi possível calcular as médias de envio de cada governo para todas as PKO, assim como a média de envio para países pertencentes ao Entorno Estratégico. A seção a seguir apresenta esses dados, os cálculos, assim como tabelas e gráficos que foram feitos com o propósito de esquematizar esses dados.

4. RESULTADOS E DISCUSSÃO

De acordo com os documentos informados pela ONU no seu site oficial sobre as PKO, o Brasil participou de 24 PKO entre 2003 e 2022, divididas em:

• 14 PKO na África, sendo 13 delas na região da África Subsaariana e 5 em países que pertencem à ZOPACAS;

• 2 PKO nas Américas, ambas no Haiti, a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH), que aconteceu de 2004 a 2017, e a Missão das Nações Unidas para o Apoio à Justiça no Haiti (MINUJUSTH), que aconteceu de 2017 a 2019.^[7]

• 2 PKO no Oriente Médio, uma no Líbano (Força Interina das Nações Unidas no Líbano - UNIFIL) com envio expressivo de tropas e comando da força tarefa marítima por um período e outra no Iêmen, porém somente enviou um Militar Expert por pouco tempo;

• 4 PKO na Ásia, somente entre 2003 e 2011 com envio de Militares Experts, policiais individualmente e tropas e;

• 2 PKO na Europa, com envios de uma média de 1,8 pessoa por ano no total para a Força de Peacekeeping das Nações Unidas no Chipre (UNFICYP) e para a Administração Interina das Nações Unidas no Kosovo (UNMIK).

Quanto ao tipo de profissional que é enviado, os documentos da ONU mudam o nome da categoria, alguns chegam a ter 6 categorias diferentes, outros possuem somente 3. Para facilitação de análise, as categorias foram traduzidas nos seguintes termos, totalizando 6 tipos possíveis de envio: (i) Militares Experts; (ii) Unidades de Polícia Formadas; (iii) Polícia Individual; (iv) Oficial de Estado-Maior; (v) Oficial de Pessoal – Staff e; (vi) Tropas.

A seguir, podemos observar a Figura 1, com os números de profissionais enviados pelo Brasil para todas as 24 PKO que o país participou entre 2003 e 2022. Há um aumento expressivo de envio entre 2010 e 2014, porque foi nesse período que o país passou a enviar muitas tropas para a UNIFIL e manteve um envio alto de tropas para a MINUSTAH. Em 2017, o Brasil passa a enviar menos tropas para a UNIFIL, chegando ao número de 9 pessoas em 2022, e a MINUSTAH é encerrada neste ano citado, o que explica a queda brusca de 2016 para 2017.

Figura 1
Envio de Profissionais pelo Brasil para Missões de Paz da ONU (2003-2022).
Fonte: Elaboração própria a partir de ONU (2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022).

A média de envios de pessoas para as 24 PKO que o Brasil participou nesse período foi de 1093,60 pessoas por ano. Pensando esses envios por governo, temos os seguintes dados: a média de envio de pessoas no governo Bolsonaro foi de 122,75; a média de envio de pessoas no governo Temer foi de 604,33; a média de envio de pessoas no governo Rousseff foi de 1873,60 e; a média de envio de pessoas no governo Lula foi de 1275,00. É interessante perceber que acontece um aumento da média de forma significativa do governo Lula para o governo Rousseff, reflexo dos envios para a MINUSTAH e UNIFIL, uma queda brusca do governo Rousseff para o governo Temer, de mais de 67% e uma nova queda, do governo Temer para o governo Bolsonaro, ainda mais brusca, de quase 80%.

Para compreendermos o alto envio de profissionais para a UNIFIL e para a MINUSTAH, a seguir temos as Tabelas 1 e 2, com os dados dos envios em todos os anos analisados neste artigo. As Tabelas estão divididas em cores para facilitar a compreensão dos quatro governos analisados.

Tabela 1
Envio de profissionais brasileiros para a UNIFIL e para a MINUSTAH entre 2017-2022.
Fonte: Elaboração própria a partir de ONU (2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022).

O Brasil enviou grande quantidade de profissionais para a MINUSTAH até o final de sua vigência, em 2017. Já para a UNIFIL, o número foi bastante relevante por um tempo, mas foi diminuindo a partir do governo Bolsonaro. Será possível observar a seguir, com as demais Tabelas e Figuras, como é bastante diferente a forma de envio de profissionais para essas duas PKO e para as PKO dentro do Entorno Estratégico brasileiro.

Tabela 2
Envio de profissionais brasileiros para a UNIFIL e para a MINUSTAH entre 2003-2015.
Fonte: Elaboração própria a partir de ONU (2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015).

Como a África Subsaariana está relatada na definição de Fiori (2013) sobre Entorno Estratégico, as análises seguintes possuem foco nessa região. Dentre as 24 PKO que o país participou nesse período estudado, 13 aconteceram ou acontecem dentro do Entorno Estratégico brasileiro, ou seja, um pouco mais da metade das PKO.

A seguir pode-se verificar a Tabela 3, com o nome de todas as PKO na África que o Brasil participou entre 2003 e 2022. Para facilitar a leitura, as missões que acontecem na África Subsaariana, mas são em países que não pertencem à ZOPACAS estão com sombreamento verde claro; as missões que acontecem na África Subsaariana e são em países que pertencem à ZOPACAS estão com sombreamento azul claro. As PKO que estão em negrito são aquelas que ainda estão em funcionamento, não necessariamente com presença brasileira atualmente.

Tabela 3
Lista de PKO com participação brasileira entre 2003-2022.

Em relação aos enviados para a região da África Subsaariana, a partir desses documentos da ONU, foi possível fazer um gráfico que nos auxilia a perceber como o envio ocorre. É possível perceber pela Figura 2 que o envio era bem pequeno, quase insignificante, no início do governo Lula. Em seguida, o Brasil passou a enviar mais pessoas para as missões nessa região, mas a média foi de 33,75 pessoas enviadas por ano, um número baixo de envio.

Figura 2
Número de enviados brasileiros para missões na África Subsaariana entre 2003-2022
Fonte: Elaboração própria a partir de ONU (2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022).

Pensando esses envios por governo para a África Subsaariana, temos os seguintes dados: a média de envio de pessoas no governo Lula foi de 28,63; a média de envio de pessoas no governo Rousseff foi de 30,00; a média de envio de pessoas no governo Temer foi de 30,34 e; a média de envio de pessoas no governo Bolsonaro foi de 51,50. É interessante perceber que a maior média acontece no governo Bolsonaro em relação a essa região e que há uma tendência de aumento de envio de brasileiros para essas PKO, se considerarmos todo o período analisado.

O Brasil, no caso da região da África Subsaariana entre 2003 e 2022, enviou profissionais nas seguintes categorias: Militares Experts, Polícia Individual, Oficial de Pessoal – Staff e Tropas. No caso da África Subsaariana, o envio de contingente de tropas é baixo, com alguns militares sendo enviados para compor as tropas das PKO, o que é diferente do envio que o Brasil fez para a MINUSTAH e para a UNIFIL, com o envio de grandes contingentes, de 200 a mais de 2000 pessoas.

É perceptível, a partir desses dados, que em questões de engajamento em quantidade de missões na região da África Subsaariana o Brasil tem uma presença considerável. Se das 24 PKO que o país participa, mais da metade está inserida em seu Entorno Estratégico, pela ótica do engajamento há uma prioridade de participação.

O governo Lula participou de seis PKO na África Subsaariana: UNMIL, UNOCI, MINURCAT, UNMIS, UNMEE e MINUCI. O Brasil teve uma média de presença brasileira de 4,77 pessoas por missão em cada ano, com engajamento baixo em intensidade. O governo Rousseff esteve presente também em seis PKO, mas não nas mesmas do governo Lula, participando de: MINUSCA, MONUSCO, UNISFA, UNMISS, UNMIL e UNOCI. O Brasil, nesse momento, teve uma média de presença de 5 pessoas por missão em cada ano do governo, também um engajamento baixo em intensidade.

No caso do governo Temer, o Brasil participou de oito PKO na África Subsaariana, com um engajamento em intensidade um pouco mais alto que os governos anteriores. A média de envio de pessoas em cada uma das PKO desse período é de 3,79 pessoas por missão, diminuindo o engajamento em intensidade, que tinha aumentado do governo Lula para o governo Rousseff. As missões foram MINUSCA, MONUSCO, UNAMID, UNISFA, UNMISS, UNIOGBIS, UNMIL e UNOCI.

O tipo de profissional enviado durante o governo Bolsonaro era de Policial Individual, Militares Experts, Oficial de Pessoal – Staff, já nos governos anteriores tiveram profissional em todas essas categorias e em Tropas. A média de envio de 51,50 pessoas do governo Bolsonaro, a melhor média, aconteceu nesses quatro anos de governo distribuída em sete operações de paz: MINUSCA, MONUSCO, UNAMID, UNISFA, UNMISS e UNIOGBIS. Tem-se, portanto, uma média de 7,36 pessoas presentes em cada uma das sete missões na África Subsaariana com presença do Brasil no governo Bolsonaro, ou seja, um engajamento baixo em intensidade, mas muito mais alto do que do governo anterior, assim como mais alto também que o engajamento no governo Lula e Rousseff. Deve-se salientar, todavia, que como um todo, a participação brasileira é muito pequena em intensidade

5. CONCLUSÕES

Este artigo pretendeu apresentar um mapeamento das PKO que o Brasil participou entre os anos 2003 e 2022, compreendendo quatro governos distintos, com o intuito de trazer luz a esses dados, a partir do fortalecimento do conceito de Entorno Estratégico no governo Lula em documentos de Defesa. Essas informações estavam disponíveis em documentos oficiais das Nações Unidas, mas não estavam organizadas em conjunto para análise de comparação no tempo, sendo feita pelas autoras uma união das informações para cálculos de médias de participação e análise comparativa entre os números obtidos.

O conceito de Entorno Estratégico é uma maneira interessante de resumir a visão de segurança e defesa do país. Enquanto outros países acabam englobando uma grande parte do mundo dentro dos seus interesses estratégicos nessa área, o Brasil compreende que o que há ao seu redor é prioritário. Pode-se discutir até que ponto um país da África Subsaariana, distante em sua cultura, economia e geografia, pode ser colocado em um mesmo conceito que a Argentina, contudo, vale salientar que, mesmo estando em um só Entorno Estratégico, as políticas para cada país são diferentes.

Como as PKO acontecem pela demanda necessária de algumas regiões, são organizadas em caráter diferenciado, cada uma com uma prioridade, com algumas características divergentes, dependendo do que a ONU compreende que aquele local necessita naquelas circunstâncias.

Consideremos, portanto, que em relação ao engajamento brasileiro nas PKO como um todo, sem grandes ponderações sobre suas diferenças de objetivos, o Entorno Estratégico não é prioridade de envio em intensidade, entretanto o país consegue, com o decorrer do tempo, estar minimamente presente em diversas PKO dentro do Entorno Estratégico, com um grau de envolvimento de baixíssima intensidade. A percepção obtida com esses dados é que para o país é mais importante ser visto, ainda que minimamente, em muitas operações do que engajar-se de forma intensificada em poucas.

A participação brasileira na MINUSTAH e na UNIFIL, com envio de profissionais em grande intensidade, chama bastante atenção ao analisarmos todos os dados de PKO com envolvimento brasileiro. Essas duas PKO são de fora do Entorno Estratégico e ganharam bastante espaço no planejamento de defesa e segurança do país. Essa ação brasileira coloca em dúvida se o Entorno Estratégico é uma prioridade. Fazendo uma análise do envio de profissionais brasileiros para a MINUSTAH, considerando seus anos de existência, o Brasil enviou em média 1424 pessoas a cada ano para essa PKO. Se somarmos todos os envios de pessoas em todos os anos analisados nesse artigo para a África Subsaariana, sabendo que essa contagem pode estar incluindo a mesma pessoa diversas vezes, que pode ter ficamos por período mais longo que um ano nas operações, temos 676 envios, menos da metade da média de envio anual só para uma única PKO fora do Entorno Estratégico.

A discussão que esses números apresentam não é se existe ou não um Entorno Estratégico, ou se o Entorno Estratégico é importante ou não para as definições de políticas de segurança e defesa. A análise da literatura do início do artigo pretende trazer clareza sobre a importância de cada um dos espaços delimitados pelo Entorno Estratégico. Cabe discutir, contudo, até que ponto pode-se afirmar que são prioridades na temática de segurança e defesa, levando em consideração a importância das PKO para a projeção brasileira nesses assuntos. O país diversifica sua participação nessa temática ao demonstrar capacidade de envio de profissionais em grande intensidade, mas se o Entorno Estratégico é prioridade, deveria haver maior foco no envio em intensidade para espaços contidos no Entorno Estratégico.

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Sombra Saraiva, J. F. (2012). África parceira do Brasil atlântico: relações internacionais do Brasil e da África no início do século XXI. Fino Traço Editora.

Notas

Autor notes

Informação adicional

Cómo citar / citation: Sant’Anna Reis .A; Nogueira, A, E. e Parente, L. (2024). A participação brasileira em missões de paz das Nações Unidas (2003-2022): o entorno estratégico é prioridade? Estudios de la Paz y el Conflicto, Revista Latinoamericana, Volumen 5, Número 10, 81-97. https://doi.org/10.5377/rlpc.v5i10.17676.